Постановление №24-П от 19.12.2019 по делу о проверке конституционности пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в связи с жалобой граждан Ведзижевой С.А., Плиевой З.М. и других

Именем Республики Ингушетия

 ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ

по делу о проверке конституционности пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в связи с жалобой граждан Ведзижевой С.А., Плиевой З.М. и других

 город Магас                                                                   19 декабря 2019 года

Конституционный Суд Республики Ингушетия в составе Председателя А.К. Гагиева, судей И.Б. Доскиева и И.М. Евлоева,

с участием:

граждан С.А. Ведзижевой, Л.М. Китиевой, представителя заявителей –  И.И. Матиева,

представителя Народного Собрания Республики Ингушетия И.М. Тумгоева,

полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия М.С. Плиева,

руководствуясь статьей 96 (часть 3) Конституции Республики Ингушетия, пунктом 3 части 1 статьи 3, статьями 34, 70, 82, 92-96 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан С.А. Ведзижевой, З.М. Плиевой, Э.А. Оздоевой, З.А. Картоевой, З.М. Плиевой и Л.М. Китиевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Ингушетия оспариваемое заявителями законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика И.М. Евлоева, объяснения представителей сторон, полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия М.С. Плиева, выступления приглашенных в заседания представителей: от прокуратуры Республики Ингушетия – Л.М. Гарбаковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия – А.Р. Парчиевой, от Министерства финансов Республики Ингушетия – А.М. Алмазова, от Министерства здравоохранения Республики Ингушетия – М.Х. Мамилова, от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия – М.М. Кодзоевой и Б.Н. Евлоева, от Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Ингушетия – А.И. Мальсаговой, от Дагестанской региональной общественной организации по защите прав пациентов «Монитор пациента» – З.Б. Увайсова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Ингушетия

установил:

  1. Пункт 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» устанавливает объем денежных средств, направляемых на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» (далее — Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890), на 2019 год в размере 15058,4 тыс. рублей, на 2020 год — 13058,4 тыс. рублей, на 2021 год — 13058,4 тыс. рублей.

Конституционность этого нормативного положения оспаривают граждане С.А. Ведзижева, З.М. Плиева и другие, страдающие заболеваниями, при амбулаторном лечении которых в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890 лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно.

Вступившими в законную силу решениями Магасского районного суда от 16 января 2019 года, от 14 мая 2019 года, от 22 июля 2019 года, от 23 июля 2019 года, от 27 июля 2017 года на Министерство здравоохранения Республики Ингушетия возложена обязанность бесплатно обеспечивать лекарственными средствами соответственно З.М. Плиеву, Л.М. Китиеву, З.М. Плиеву, С.А. Ведзижеву и З.А. Картоеву или лиц, чьими законными представителями они являются.  Решением Магасского районного суда от 13 сентября 2019 года с Министерства здравоохранения еРРеспублики Ингушетия в пользу Э.А. Оздоевой взысканы денежные средства в возмещение расходов на приобретение лекарственных средств. Однако решения суда не исполнены, необходимые лекарственные препараты заявителям не предоставляются в связи с отсутствием бюджетного финансирования, обусловленного тем, что оспариваемой нормой закона на лекарственное обеспечение указанных категорий граждан предусмотрено лишь 15 млн. рублей при потребности более 260 млн. рублей.

В связи с этим заявители полагают, что оспариваемое положение республиканского закона в той мере, в какой оно не предусматривает достаточного финансирования на обеспечение лекарственными препаратами граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение, нарушает  конституционные права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, а, следовательно, противоречит статье 40 Конституции Республики Ингушетия.

Как следует из статей 70, 92 и 93 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия», Конституционный Суд Республики Ингушетия по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона или иного нормативного акта Республики Ингушетия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; при принятии решения Конституционный Суд Республики Ингушетия не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Таким образом, пункт 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» является предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Ингушетия по настоящему делу постольку, поскольку им устанавливается финансирование в объеме, недостаточном для обеспечения лекарственными препаратами граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890.

  1. Конституция Республики Ингушетия закрепляет в качестве одной из высших целей государства обеспечение каждому человеку достойной жизни (статья 3) и гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (статья 40, часть 1). Аналогичные гарантии права на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплены в части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации.

Право на охрану здоровья и медицинский уход признается одним из важнейших прав и международно-правовыми актами, являющимися в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России. Всеобщая декларация прав человека предусматривает, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (статья 25, часть 1). Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах признает право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (статья 12, часть 1) и предусматривает, что государства для полного осуществления этого права реализуют мероприятия, необходимые для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни (статья 12, часть 2).

  1. Частью 2 статьи 7 Конституции Республики Ингушетия установлено, что Конституция Республики Ингушетия, законы Республики Ингушетия, иные нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и Республики Ингушетия не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Эта норма находится в системной связи с положениями статьи 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Согласно пункту «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим, разграничивая компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти, законодатель в пункте 2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья вопросы организации обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями.

Пункт 5 части 2 статьи 81 данного закона предусматривает, что в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с Перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с пятидесятипроцентной скидкой.

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890 утверждены Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, и Перечень групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой. В соответствии с пунктом 4 данного Постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации надлежит осуществлять меры по контролю за наличием в аптечных учреждениях независимо от форм собственности лекарственных, профилактических и диагностических средств и изделий медицинского назначения, вошедших в обязательный ассортиментный перечень, а также своевременно обеспечивать оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению по рецептам врачей бесплатно или со скидкой.

Во исполнение этих нормативных положений принят закон Республики Ингушетия от 21 октября 2009 № 42-РЗ «О лекарственном обеспечении населения Республики Ингушетия», в соответствии со статьей 5 которого право на бесплатное получение лекарственных средств по рецепту врача на территории Республики Ингушетия предоставляется гражданам согласно утверждаемому Правительством Российской Федерации перечню групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, в порядке и на условиях, установленных Правительством Республики Ингушетия. Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 22 февраля 2019 года № 28 (в ред. от 03 июля 2019 года) утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Республике Ингушетия медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, разделом V которой предусмотрено, что за счет бюджетных ассигнований бюджета Республики Ингушетия осуществляется обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия в соответствии с законодательством Российской Федерации отпускаются по рецептам врачей бесплатно. Соответствующий Перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с пятидесятипроцентной скидкой, утвержден Приложением 3 к данной Программе.

Таким образом, во исполнение положений федеральных нормативных правовых актов Республика Ингушетия приняла на себя соответствующие публично-правовые обязательства, в связи с чем финансирование расходов по оплате лекарственных средств, выделяемых гражданам, имеющим право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890, относится к расходным обязательствам Республики Ингушетия.

  1. Из закрепленных в Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Ингушетия положений о праве каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, о бесплатном оказании гражданам медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения следует, что на органы государственной власти возлагаются обязанности изыскивать средства для обеспечения надлежащего оказания медицинской помощи с тем, чтобы ее оказание отвечало социальной природе государства. Иное означало бы отказ государства от своей конституционно признанной цели обеспечения человеку достойной жизни, необходимый уровень которой для лиц, страдающих заболеваниями, может быть достигнут только в том случае, если будет создана реальная возможность для их надлежащего лечения в соответствии  с гарантиями, предусмотренными действующим законодательством.

Этим не исключается право законодателя, в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий, вносить в ранее установленные правила изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, однако изменения должны осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и действенности их государственной защиты (Постановление Конституционного Суда Республики Ингушетия от 29 июня 2010 года № 1-П).

Закон Республики Ингушетия о республиканском бюджете, исходя из срока его действия, порядка разработки, принятия и исполнения, представляет собой законодательный акт особого рода, который создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства республики. Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Как таковой закон о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве последующего закона изменять положения других законов и тем более — лишать их юридической силы (Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года № 9-П, от 15 мая 2006 года № 5-П, Определения от 5 июля 2005 года № 246-О, от 22 декабря 2015 года № 2999-О и др.). Эти положения в полной мере применимы к Республике Ингушетия, которая согласно Конституции Республики Ингушетия является демократическим правовым государством (статья 1), осуществляет собственное правовое регулирование на всей своей территории (статья 5) и в целях исполнения принятых на себя публично-правовых обязательств утверждает и исполняет республиканский бюджет (статья 76, пункт 5).

  1. Согласно данным Министерства здравоохранения Республики Ингушетия объем финансовых средств, необходимых для полного обеспечения лекарственными средствами на территории Республики Ингушетия граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890, составляет 262 миллиона рублей. При этом оспариваемая норма устанавливает финансирование расходов на рассматриваемые цели в объеме 15058,4 тыс. рублей на 2019 год, 13058,4 тыс. рублей — на 2020 год и 13058,4 тыс. рублей — на 2021 год. Такое правовое регулирование, предусматривающее выделение бюджетных средств в пределах 5-6 процентов от необходимого объема финансирования, фактически означает отказ государства от исполнения принятых на себя публично-правовых обязательств, что нарушает закрепленное в Конституции Республики Ингушетия (статья 40, часть 1) конституционное право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь и не отвечает правовой природе социального государства.

Как следует из объяснений представителей Народного Собрания Республики Ингушетия, Правительства Республики Ингушетия и Министерства финансов Республики Ингушетия в судебном заседании, недостаточный объем финансовых средств, предусмотренных в республиканском бюджете на лекарственное обеспечение граждан, обусловлен дефицитом республиканского бюджета. Однако дефицит бюджета не может служить основанием для отказа от публичных обязательств государства, влекущего нарушение конституционных прав граждан на медицинскую помощь. Такой отказ от обеспечения лекарственными препаратами отдельных категорий граждан сопряжен с угрозой для их жизни, чем нарушается право на жизнь, которое является основным, неотчуждаемым и принадлежащим каждому от рождения и признается Конституцией Республики Ингушетия (статья 19, часть 1) как высшая социальная ценность, охраняемая законом.

Закон о республиканском бюджете принимается на один финансовый год и на этот срок определяет доходы и расходы государства, тогда как нормативные правовые акты, во исполнение которых формируются расходные обязательства Республики Ингушетия, сохраняют свое действие и по окончании соответствующего финансового года. Исходя из этого, признание отдельных норм закона о республиканском бюджете не соответствующими Конституции Республики Ингушетия предопределяет обязанность законодателя не только внести соответствующие изменения в республиканский бюджет, но и учитывать правовые позиции Конституционного Суда Республики Ингушетия при принятии законов о бюджете на последующие годы.

Исходя из изложенного, руководствуясь частью первой статьи 68, статьями 6971, 75, 96 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия», Конституционный Суд Республики Ингушетия

 

постановил:

  1. Признать пункт 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года №48-РЗ «О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», не соответствующим Конституции Республики Ингушетия, ее статье 40 (часть 1) постольку, поскольку он не предусматривает бюджетное финансирование в текущем финансовом году и плановом периоде в объеме, достаточном для обеспечения лекарственными препаратами граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890.
  2. Народному Собранию Республики Ингушетия надлежит – исходя из требований Конституции Республики Ингушетия и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Республики Ингушетия, выраженных в настоящем Постановлении, – обеспечить утверждение в составе республиканского бюджета соответствующих расходов в объеме, достаточном для обеспечения лекарственными препаратами граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890.
  3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
  4. Согласно статье 74 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Постановление должно быть также опубликовано в Вестнике Конституционного Суда Республики Ингушетия и на официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия в сети Интернет (www.ks-ri.ru).

 

 

Председатель                                                                              А.К. Гагиев

 

 

Судьи                                                                                           И.Б. Доскиев

 

 

                                                                                                      И.М. Евлоев

 

№24-П