Постановление №15-П от 26.05.2017г. по делу о проверке конституционности Постановления Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года № 397 «О государственном учете и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия» по запросу Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия

Именем Республики Ингушетия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ

по делу о проверке конституционности отдельных положений Постановления Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397 «О государственном учете и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия» связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия

город Магас                                                                                                                                     26 мая 2017 года

Конституционный Суд Республики Ингушетия в составе Председателя А.К. Гагиева, судей И.Б. Доскиева и И.М. Евлоева,

с участием:

представителей Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия И.А. Гайсанова и Л.М.Хамхоевой,

полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия М.Б.Гаракоева,

руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Республики Ингушетия, подпунктом «а» пункта 1 части 1 статьи 3, статьями 34, 70, 80-83 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Постановления Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397 «О государственном учете и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия» в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Ингушетия оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.К. Гагиева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание: полномочного представителя Главы Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия Т.Х.Гандалоева, представителя Народного Собрания Республики Ингушетия Л.Н.Евлоевой, от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия  — Б.Х.Аушева, исследовав заключение эксперта – доктора юридических наук Л.А.Тхабисимовой, а также представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Ингушетия

установил:

1. Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397 утверждено Положение о порядке государственного учета и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия (далее – Положение). Из преамбулы указанного постановления следует, что оно издано в соответствии с Указом Президента Республики Ингушетия от 3 декабря 2003 года №276 «О мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации в Республике Ингушетия», пункт 3 которого предписывает Правительству Республики Ингушетия разработать и утвердить соответствующее положение.

Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия, оспаривая в целом конституционность данного нормативного акта, приводит в своем запросе доводы о несоответствии Конституции Республики Ингушетия только двух его предписаний, а именно:

1) пункта 3 Положения, устанавливающего, что исполнительные органы (министерства, управления, комитеты и т.п.) самостоятельно ведут государственный учет и регистрацию ведомственных нормативных правовых актов. Указанные исполнительные органы самостоятельно осуществляют отбор актов, подлежащих государственному учету и регистрации;

2) абзаца 7 пункта 5 Положения, которым предусмотрено, что ведомственные акты нормативно-технического характера (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и т.п.) не подлежат государственной регистрации, как не содержащие правовых норм, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан.

По мнению заявителя, пункт 3 Положения вопреки требованию статьи 49 Закона Республики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» наделяет полномочием по государственному учету и регистрации ведомственных нормативных актов не один, а все республиканские органы исполнительной власти, а абзац 7 пункта 5 Положения устанавливает, что ведомственные акты нормативно-технического характера (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и т.п.) не подлежат государственной регистрации, как не содержащие правовых норм, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, хотя эти акты могут содержать нормы права и затрагивать гражданские права и свободы. Следовательно,  такое правовое регулирование нарушает принцип правовой определенности, закрепленный в статьях 7 и 18 Конституции Республики Ингушетия, а также прямо противоречит требованиям части 2 статьи 88 Конституции Республики Ингушетия, устанавливающей, что Правительство Республики Ингушетия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Ингушетия, республиканских законов, актов Главы Республики Ингушетия, Народного Собрания Республики Ингушетия, а также нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации издает постановления и распоряжения, контролирует их исполнение.

Как следует из статьи 70 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»,  Конституционный Суд Республики Ингушетия принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых норм. При принятии решения Конституционный Суд Республики Ингушетия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, с учетом требований статей 70, 80 и 81 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Ингушетия по настоящему делу являются предписания пункта 3 и абзаца 7 пункта 5 Положения о порядке государственного учета и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, утвержденного Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397.

2. Конституция Российской Федерации не устанавливает порядок вступления в силу и процедуру опубликования (обнародования) нормативных правовых актов. Она лишь содержит императивное требование, обращенное к участникам законодательного процесса, заключающееся в том, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, а  любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15).

В Конституции Республики Ингушетия  также не содержится норм, определяющих механизм опубликования и введения в действие нормативных правовых актов, издаваемых республиканскими органами государственной власти. В ней предписывается только, что все законы должны быть официально опубликованы, а неопубликованные в установленном порядке для всеобщего ознакомления законы не обязывают граждан к их исполнению (часть 3 статьи 7).

Общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако, содержащееся в нем регулирование, согласно которому нормативные акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (пункт 5 статьи 8), не устанавливает каких-то иных требований к процедуре промульгации (подписание и обнародование) нормативных актов региональных органов исполнительной власти.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 30 января 2001 года № 2-П и Определении от 10 марта 2005 года №71-О, вышеуказанная норма федерального закона не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих нормативных актов, если федеральным законодательством не установлены специальные требования к промульгации соответствующих актов.

3.Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, которая является одним из элементов их промульгации. Такое  требование  в отношении указанных актов установлено Указом Президента Российской Федерации  от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с пунктом 10 данного Указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Правила осуществления государственной регистрации федеральных ведомственных актов установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009. Пункт 11 этих Правил устанавливает, что государственная регистрация включает в себя целый ряд процедур, а именно:

1) правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

2) антикоррупционную экспертизу этого акта;

3) принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

4) присвоение регистрационного номера;

5) занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Применительно к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, в том числе актов региональных органов исполнительной власти, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» предусмотрено создание и ведение Министерством юстиции Российской Федерации  федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – федеральный регистр). Согласно пункту 2 названного Указа Министерством юстиции Российской Федерации осуществляется правовая экспертиза на предмет соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Пунктом 3 Положения о порядке ведения указанного федерального регистра, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 904, предусмотрено, что  в федеральный регистр включаются также нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также заключения Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз этих актов.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 августа 2013 года №144 утверждены  Разъяснения по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Из пункта 11 Разъяснений следует, что ведение федерального регистра включает в себя, в том числе и юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации. При этом, согласно пункту 12 Разъяснений в ходе юридической обработки правового акта в первую очередь определяются его нормативность, взаимосвязь с правовыми актами, ранее включенными в федеральный регистр, и принимается решение о необходимости его государственной регистрации и проведения правовой и антикоррупционной экспертизы правового акта.

Таким образом, из вышеуказанных актов федерального законодательства вытекает, что государственная регистрация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе и региональных ведомственных актов, осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в качестве элемента формирования и ведения федерального регистра.

При этом, нарушение правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, является основанием для признания судом нормативного акта недействующим (пункт «г» части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

 4.В Республике Ингушетия  действует специальный республиканский закон «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия», который определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Ингушетия и их соотношение между собой, порядок их подготовки, опубликования, действия, разъяснения и систематизации, а также способы разрешения юридических коллизий. Нормы, регулирующие государственный учет, регистрацию и систематизацию нормативных правовых актов, содержатся в главе IX указанного закона. Статьей 47  этого  закона установлено, что копии законов Республики Ингушетия, иных нормативных правовых актов, принятых Народным Собранием Республики Ингушетия, нормативных правовых актов Главы Республики Ингушетия, нормативных правовых актов Правительства Республики Ингушетия, нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти Республики Ингушетия в семидневный срок после их принятия направляются в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия для проведения правовой экспертизы на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также включения их в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Данная норма, рассматриваемая в системной связи с  положениями Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», Постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 904 и Указа Президента Республики Ингушетия от 3 декабря 2003 года №276, определяет механизм включения нормативных правовых актов Республики Ингушетия в федеральный регистр, который формируется и ведется Министерством юстиции Российской Федерации, структурным элементом которого является государственная регистрация таких актов.

Вместе с тем, статьей 49 республиканского закона установлено, что орган, осуществляющий учет и регистрацию нормативных правовых актов Республики Ингушетия, и порядок государственного учета и регистрации нормативных правовых актов Республики Ингушетия определяются Правительством Республики Ингушетия. Однако, нормы данного республиканского закона и оспариваемого Положения не определяют содержание понятия государственный учет и регистрация нормативных актов республиканских органов исполнительной власти, последствия отсутствия такой регистрации и носят рассогласованный характер.

По смыслу оспариваемого заявителем пункта 3 Положения каждый республиканский орган исполнительной власти самостоятельно определяет, какие ведомственные нормативные акты подлежат учету и государственной регистрации, а также осуществляет государственную регистрацию этих актов. Соответственно, при таком   порядке исключается возможность проведения независимой (внешней) правовой экспертизы регистрируемого акта в процессе осуществления государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

Законодательное установление порядка и условий опубликования и вступления в силу нормативных актов направлено на защиту прав и свобод граждан, соответственно такое регулирование относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу требований части 2 статьи 7 и части 2 статьи 88 Конституции Республики Ингушетия нормативные акты Правительства Республики Ингушетия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Ингушетия и республиканским законам.

Следовательно, предписание пункта 3 оспариваемого Положения, которое вопреки требованиям федерального законодательства и статьи 47 Закона Республики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» предусматривает осуществление государственной регистрации ведомственных нормативных актов республиканскими органами исполнительной власти самостоятельно, не может быть признано конституционным.

5. Принципы верховенства права и равенства всех перед законом и судом, закрепленные   в статьях 7 и 18 Конституции Республики Ингушетия,   предопределяют требование формальной определенности, ясности, четкости и непротиворечивости нормативных правовых актов, издаваемых  органами государственной власти и органами местного самоуправления Республики Ингушетия.

Конституционный Суд Российской Федерации   в Постановлении от 29 марта 2016 года №8-П указал, что требование правовой определенности выступает одним из основных признаков верховенства права, и согласуется также с общим принципом реализации правовых норм, предполагающим, в частности, возможность применения правовой нормы только при условии, что имеющие место фактические обстоятельства соответствуют сформулированному законодателем содержанию нормы.

На обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Ингушетия обеспечивать достаточную степень определенности и недвусмысленности правовых норм неоднократно указывал и Конституционный Суд Республики Ингушетия (постановления от 29 июня 2010 года №1-П, от 29 декабря 2014 года №9-П и др.).

В абзаце 7 пункта 5 Положения установлено, что ведомственные акты нормативно-технического характера (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и т.п.) не подлежат государственной регистрации, как не содержащие правовых норм, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. Однако, из данной формулировки непонятно, по каким  критериям указанные виды актов нормативно-технического характера определены как не содержащие нормативных предписаний, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан.  Согласно пункту 4.1.1 ГОСТ 1.1-2002 «Межгосударственная система стандартизации. Термины и определения» стандарты – нормативные документы, устанавливающие для всеобщего многократного использования правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов, направленные на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области.

Вместе с  тем, в соответствии с пунктом 14 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 20 августа 2013 года №144 не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты  (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовые нормы.

Таким образом, абзац 7 пункта 5 Положения порождает правовую неопределенность, а потому данная норма не соответствует Конституции Республики Ингушетия, ее статье 18 (часть 1) во взаимосвязи со статьей 7 (часть 2).

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой  статьи 68, статьями 69-71, 75, 83 Конституционного закона Республики Ингушетия  «О Конституционном Суде Республики Ингушетия», Конституционный Суд Республики Ингушетия

 постановил:

1.Признать пункт 3 и абзац 7 пункта 5 Положения о порядке государственного учета и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, утвержденного Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397, не соответствующими Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 7,  18 (часть 1) и 88 (часть 2).

2.Правительству Республики Ингушетия надлежит – исходя из требований Конституции Республики Ингушетия и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Республики Ингушетия, выраженных в настоящем Постановлении, — внести в Положение о порядке государственного учета и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, утвержденное Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 15 декабря 2003 года №397, необходимые изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

3.Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 74 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Постановление должно быть также опубликовано в Вестнике Конституционного Суда Республики Ингушетия и на официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия в сети Интернет (www.ks-ri.ru).

Председатель                                                                 А.К. Гагиев

Судьи                                                                              И.Б. Доскиев И.М. Евлоев

№15